经过整整3个月的调查和准备，河南省法律界较有影响的10名律师，终于把两份《法律建议》寄往了全国人大常委会和国务院。在这两份寄往国家最高权力机关常设机构和最高行政机关的“建议书”中，10名律师明确提出，“全国各地暂住证及类似制度严重违反法律，应予审查撤销”。

 

　　在我国存在了近20年的暂住证制度，一直是社会学和法学界专家联合“声讨”的对象。2003年《行政许可法》颁布后，全国许多城市都相继取消了该制度。但从2006年初开始，全国一些省市的公安机关，在“治安形势反弹”的压力下，发出了“恢复办理暂住证制度”的呼声。

 

　　2003年7月，沈阳率先在全国取消暂住证，2005年12月，又宣布恢复。 

　十律师“上书”建议取消暂住证

　　2006年12月15日晚，10名律师的代表、河南点石律师事务所的樊鸿烈律师，向记者出示了这两份“建议”的底稿。10名律师在“建议”中用六部分、约2500字阐述了他们的主要观点。

　　他们首先引用社会学观点，公民只要离开自己的家乡，就会被当地居民称作“外地人”；而社会的进步和经济的发展，从某种意义上来看，应该是全民参与的过程。全民参与经济建设，必然带来人口迁徙、流动人口管理等各种问题，这是社会的客观规律。政府不应该用行政的手段干预社会的客观规律，出台限制国民正常流动的措施。

　　在法律层面上，10名律师认为，2004年7月1日实施的《行政许可法》没有赋予国务院各部委(如公安部、财政部等)和省级政府设立行政许可的权利，所以原来由其发布的行政规章不应该继续执行。尽管省级政府可以设立为期一年的临时许可，但是一年后他们必须报请同级人大批准、形成法规后公布。然而到现在为止，全国没有一个省级政府通过有关暂住证的行政法规。

　　樊鸿烈律师接受本报记者采访时坚持认为：针对外地人群办理，并且不办暂住证就不允许在本地居住，这样的规定是典型的行政许可行为；一名中华人民共和国的公民，在自己的国度里还需要办理“暂住证”，这不符合最基本的法律精神。

　　本地人的“优越感”遭社会学家质疑

　　10名律师的行动，缘于去年郑州市相关部门准备悄然推行的“居住证”制度和郑州市法制局2006年9月14日在当地媒体发布的一个政府决定的讨论稿。

　　2005年11月初，郑州市部分城中村以“警务区”的名义，向租住该村的外地人发布“通知”，要求必须办理“居住证”，否则限期搬离。

　　《大河报》于当月11日刊发了一篇名为《居住证集体亮相郑州“城中村”》的调查报道，并引用法学专家的观点对此进行了质疑。此后，郑州市公安局公开表态称，“公安部门没有宣布恢复办理暂住证，也不知道是哪个部门具体组织的”。

　　2006年9月14日，郑州市法制局在当地主流媒体发布了《郑州市暂住人口登记规定》(征求意见稿)的全文，面向社会征求民意。

　　《河南商报》在随后的采访中，向社会发放了数百份民意调查表，征求外地人和郑州本地人对恢复办理暂住证的态度。结果显示，近80%的外地人坚决反对恢复办理暂住证；而58%的郑州本地人，却对该制度的重新实施表示了赞成和支持。

　　面对这种民意的尴尬反差，河南财经学院社会学教授刘志梅女士接受本报记者采访时说：“这个结果显然表明，本地人有优越感，但是这种感觉是内心深处的‘歧视感’在起作用。我们假设一下，如果一个郑州人到北京去，还回答同样的问题，会产生什么样的结果？恐怕不说，大家已经知道答案了。”

　　率先取消暂住证沈阳称有些“仓促”

　　10名“较真儿”的律师不仅把目光放在自己生活的城市。在“建议书”中，他们还专门提到了率先取消暂住证制度的沈阳市和暂住证制度饱受争议的广东省等地。

　　2003年7月22日，沈阳市取消了办理“暂住证”，随后，该市一名副市长在接受《沈阳日报》记者采访时表示，“暂住证制度涉嫌违反《行政许可法》”。此后几个月内，全国许多城市都相继或明或暗地取消了暂住证制度，郑州市也在此列。29个月后的2005年12月，《沈阳日报》又报道，沈阳将再次恢复办理针对外地人的暂住证(居住证)制度。

　　之后，全国各地公安机关都以治安形势、案件反弹等理由恢复了针对外地人的暂住证制度。

　　2006年12月20日，记者连线了沈阳市公安局相关科室，证实了沈阳市公安机关在暂住证(居住证)上的不同政策。这名不愿透露姓名的工作人员表示：“暂住证取消后，对流动人口的管理困难很大，也遇到了不少问题。三年前作出的决定确实比较仓促。”

　　该局户政处一名工作人员还告诉记者：“我们是从2006年5月1日起，要求外来人口到公安机关办理居住证的。居住证不仅能起到管理的作用，还在子女入学、工伤保险等方面享受一些待遇。外来人口是必须要办的，不办肯定不行。”

　　当地政府表态称会“综合考虑”

　　2006年12月15日，樊鸿烈等律师将建议书送到了河南省政府和郑州市政府。

　　2006年12月20日上午，郑州市法制局的赵慧英女士在接受记者电话采访时透露，郑州市法制局已经安排专人当面听取了律师代表的意见，会综合考虑治安形势等各方面因素，最终作出决定。但是关键要看他们的坚持是不是有道理、是不是正确。如果他们坚持的前提是错误的，就不存在争议的问题。”

　　河南省政府法制办公室法规处一位姓鲁的女士表示，郑州市政府的规定目前只是讨论稿，正处于公开征求意见阶段，不存在撤销的问题；至于律师们坚持的暂住证违反行政许可法的问题，她认为确实存有争议－－暂住证属于行政审批，但并不是所有的行政审批都是法律意义上的行政许可。

　　管理外来人员可查验身份证

　　10名律师在致全国人大常委会和国务院“建议书”的最后写道：全国人大常委会2006年颁布实施了《居民身份证法》，该法已经对人口流动管理的证件问题作了详细规定。有关部门对流动人口的管理，完全可以通过加强对身份证的查验有效进行。

　　此外，2006年实施的《治安管理处罚法》也明确规定了对流动人口的身份证件登记制度。以上两部法律，已经足以解决对流动人口的管理问题，根本没有必要再采取暂住证制度。
　　

　　相关评论

　　办暂住证等于“城市安全”？

　　据报道，某地警方推出全市社区安全防范大检查，全面清查出租房，出租房房主如没与房客签订“治安责任保证书”，将被处以房屋月租金10倍以下罚款；外地房客如没办暂住证，需立即退房，与房主解除租赁关系，没收房主出租房屋所得，并处月租金5倍以下罚款。

　　读罢新闻，在一股浓浓的公权暴力气味中，我首先感到疑惑的是：公安机关有权力解除受法律保护的租房合同吗？我们知道，合同的解除分协议解除和法定解除，其中并没有授予公权介入解除民事合同的权利。房主与房客之间的租房合同是受法律保护的，是双方事先约定的真实意思表示，公安机关凭什么擅自解除租赁关系呢？有人将之比方为“夫妻两个违反计生政策超生，计生委责令夫妻两人离婚”，我看比喻得很形象。

　　然后需要质问的是：无暂住证需立即退房，到底是有利于“安全”，还是不利于“安全”？外地人总得要有个窝，你让人家立即退房，是要让他们睡马路吗？那么，外地人睡在出租房里与睡在马路上，究竟哪个更有利于城市安全呢？

　　当然，“立即退房”意在要挟外地人办暂住证，除了那些由于种种原因办不了或者办不起暂住证的，真正因此而去睡马路的也许并不多。接下来，更接近本质的问题就是：让所有外地人都办了暂住证，城市是否就安全了？或者说，“办暂住证”等于“城市安全”吗？

　　许多城市坚持暂住证政策的一个重要理由，就是维护城市安全。似乎，外地人都到公安机关去办了暂住证，城市也就安全了，事实真是这样吗？我实在看不出来，外地人是否从事犯罪活动，与他们是否办暂住证之间究竟有何关系。犯罪分子国法尚且可以不顾，又怎么可能会受制于一本暂住证呢？暂住证能对他们有什么震慑效果？一个简单的事实是，“仅凭身份证和社会保障号就可以漫游全国”的发达国家，流动人口犯罪率也未见得就比我们高嘛。

　　诚然，流动人口犯罪率居高不下是个问题，但想靠一本暂住证就解决问题，是绝对不可能的。事实上，流动人口犯罪问题非但不是因为缺乏暂住证约束引起，反而正是因为外地人长期遭受办暂住证之类非国民待遇所致。城市安全不能也不可能来自对外来人口权利的漠视和剥夺，而只能来自对其平等国民待遇的尊重和善待。

　　《世界人权宣言》第十三条第一款规定：“人人在各国境内自由迁徙和居住。”让国人暂住在自己的国土上，或者让公民暂住在自己的家里，是荒诞而不可接受的。剥夺或损害外地人的权利，以满足和维护本地人的权益，根本无法“确保城市安全”。因为任何人的生存和幸福，只能建立在他人的生存和幸福基础上。生活于城市的外地人的被剥夺感和受歧视感越强，实际城市也就越不安全。这个意义上，“办暂住证”只能走向“城市安全”的反面。

　　暂住证的终极目标在哪里？

　　近日，某市政府将向社会征求意见和建议，在当地暂住3天-30天的要进行暂住登记，居住30天以上的，要办“居住证明”。由于“居住证明”与暂住证有类似之处，此举被舆论普遍认为是恢复暂住证。
　　这两年，先是最先宣布取消的沈阳市在29个月之后，准备恢复；接着听闻广州等地开始做“暂住”调研；后来深圳、浙江等地“技高一筹”，准备用“居住证”代替暂住证实施管理……坊间热议中，批评声居多。

　　暂住证问题的本质，是城市管理与服务外来人口的措施问题。因此，讨论暂住证的是是非非，必须从城市管理与服务的终极目标来着眼。只有从进步发展的视角，来审视“暂住证”的明天在哪里，才不会为反反复复的乱象迷了眼睛。

　　最近，西安市某些地区将进城的农民工改名为“新市民”，颁发了“新市民证”，持有市民证的新市民可在孩子入学、医疗救助、权益维护等方面与市民享有同等权利。其实，冷静地看看，暂住证、居住证明、新市民证……就证件本身以及记录的内容而言，是没有太大本质区别；想要享受新市民待遇，也要出具所谓的“身份证明”。但为什么该举获得如潮好评？

　　之所以会此褒彼贬，是因为附加在证件之上的功能大不相同。暂住证从诞生之日就身兼管理与服务的双重功能，而在实施过程中，管理职能被畸形放大，服务职能却得不到很好体现。换句话说，如果我们不是因为“中国人为什么要暂住在中国土地上”之类的偏执思维的话，暂住证本身并没有太多的错，错的是附加在暂住证上被异化的创收手段，以及各种腐败行为的衍生。如果不把依附在各种证明身上的牟利思维剥离出来，各地即便八仙过海地改名称，也不会有真正的发展。

　　大家对于暂住证不满意，那是因为牟利思想依附之下，大家两害相权取其轻－－别管我才好；如果服务功能被充分挖掘，大家就会两利相权取其重－－越多的服务越好。人口融合需要一个过程，需要在现实需求之下，开展务实之举。如果认为听之任之、置之不理才对，那么恰恰相反，弱势的流动人口更加找不到自己的位置。利、害之间，便是“新市民证”之所以好、“暂住证”之所以“坏”的奥妙所在。

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